Ólík úrræði og áhrif eftir landshlutum
Á undanförnum árum hafa reglulega verið fluttar fréttir af því hversu lítinn hluti af opinberum stuðningi til nýsköpunar ratar út á land. Oft nær umræðan í kjölfarið ekki dýpra en svo, að skoða fjölda umsókna eftir landshlutum sem oftar en ekki eru í sama hlutfalli og úthlutanir. Í þessum kafla verður reynt að velta upp spurningum um hvernig forsendur, skilgreiningar og hönnun stuðningsúrræða hins oinbera getur haft ólík áhrif eftir svæðum.
Ef frumkvöðlar og nýsköpun þeirra eru ólík milli þéttbýlis og dreifbýlis, geta forsendur þeirra úrræða sem hið opinbera veitir þeim haft mikil áhrif á hvert stuðningurinn leitar. Það getur því verið gagnlegt að velta fyrir sér hvernig ólík form stuðnings gætu haft áhrif á hvert stuðningurinn endar, þó það sé ekki alltaf meðvituð ákvörðun að styrkja eitt landsvæði frekar en annað.
Hvernig, hversu mikið, og á hvaða forsendum hið opnbera styrkir nýsköpun er pólitísk ákvörðun. Við getum greint úrræðin gróflega niður í þessar nálgangir:
Líkt og fyrr, eru verðmæti og nýnæmi, og hvaða skilning við leggjum í þau, lykilatriði til að túlka ólíkar nálganir.
Að styrkja nýnæmi og vöxt
Tækniþróunarsjóður er dæmi um úrræði sem gerir miklar kröfur um nýstárleika og verðmætasköpun. Markmið sjóðsins er að "leiða til endurnýjunar og bættrar samkeppnisstöðu íslensks atvinnulífs"[1].
Hæsta mögulegu einkunn í styrktarflokknum Vöxtur fæst m.a. með því að þróa “nýja tækni sem er áður óþekkt í heiminum” og jafnframt að “mjög mikillar veltu/verðmæta má vænta af afurð á markaði”. Sjóðurinn biður um nákvæma útlistun á væntum tekjum afurðar í töfluformi. Auk rekstrarlegra tekna er boðið upp á að gera grein fyrir “innlendum verðmætum” og er þá átt við “verðmæti sem skapast innanlands vegna sparnaðar eða aukinna tekna þeirra sem nota vöruna”. Gera skal grein fyrir þessum verðmætum í Excel skjali[2].
Óljóst er hvort verðmæti sem ekki hafa verið reiknuð út í krónur og aura séu talin með í mati sjóðsins, en ljóst er mjög langsótt og snúið getur verið að setja mælikvarða á þau, og mun greiðara er því að sækja um verkefni sem hafa beinar viðskiptalegar tekjur eða sparnaðar sem koma fram í efnahagsreikningi. Ljóst er því að Tækniþróunarsjóður á mest erindi við frumkvöðla sem vinna að verkefnum með miklu nýnæmi og miklum efnahagslegum vaxtartækifærum. Aðrir, til að mynda lífsstílsfrumkvöðlar, eða þeir sem stunda nýsköpun sem afmarkast við lítið svæði og þeir sem vinna að verkefnum hvers nýnæmi er bundið við samhengi ákveðinnar staðsetningar, hafa minna að sækja í Tækniþróunarsjóð.
Ef rétt reynist, sem stundum er kastað fram, að frumkvöðlar úti á landi séu síður vaxtamiðaðir, stundi nýsköpun sem miði að nýnæmi á eigin svæði frekar en á heimsvísu og séu jafnvel frekar miðaðir að samfélagslegum verðmætum frekar en viðskiptalegum, þá gæti það meðal annars skýrt hvers vegna þeir leiti síður stuðnings hjá Tækniþróunarsjóði.
Líkt og áður hefur verið rætt, getur falist nýnæmi í að gera eitthvað sem er þekkt annarstaðar en nýtt á ákveðnum stað. Ekki er að sjá á matsblaði fyrir styrktarflokka líkt og Vöxt að sjóðurinn gangi út frá þessari skilgreiningu.
Að styrkja kostnað við nýsköpun
Eitt úrræði hefur vaxið mjög mikið í umfangi undanfarin ár er skattafrádráttur vegna rannsókna og þróunarverkefna. Hugtakið “skattafrádráttur” kann að valda misskilningi, því greiðslurnar tengjast ekki á beinan hátt skattgreiðslum. Greiðslurnar eru styrkur í formi endurgreiðslu á hluta af tilteknum kostnaði sem fyrirtæki leggja í rannsóknar- og þróunarverkefni. Hlutfall kostnaðar fer eftir ýmsum forsendum, frá 25% - 35% af útlögðum kostnaði, með vissum hámörkum og takmörkunum þó. Fyrirtæki sem eyðir 100 milljónum í þróunarverkefni gæti því undir ákveðnum kringumstæðum fengið 25 milljónir af því endurgreitt frá ríkinu[3].
Á undanförnum árum hafa þessar greiðslur orðið aðal tæki stjórnvalda til að styðja við nýsköpun. Þegar þetta er skrifað er áætlað er að þær muni nema um 15.3 milljörðum fyrir aðeins árið 2024 eitt og sér[4].
Í mjög einfeldningslegri réttlætingu fyrir slíkum úrræðum er stundum talað líkt og slík fjármögnun ríkisins sé því að kostnaðarlausu, þar sem hún skapi nýja starfsemi sem skili sér til baka í skatttekjum. Sé þessi hugmyndin tekin áfram í sínar röklegu öfgar sé þetta einhverskonar eilífðarvél verðmætasköpunar, enda ganga fæstir svo langt að halda því fram.
Öll fjárfesting hins opinbera, hvort sem er í nýsköpun eða öðru, er gerð undir því yfirskini að skapa einhverskonar verðmæti og í nær öllum tilfellum skilar hún sér til baka að einhverju leyti í formi skatta. Svigrúm ríkisins (eða hagkerfisins alls) til fjárfestinga er þó takmarkað, og því þarf að meta kosti einnar leiðar fram yfir aðra.
Því stærri, því meira
Eitt af því sem einkennir aðferðina endurgreiðslur vegna kostnaðar, er að af því leiðir að því meiri fjárhagslega veltu sem aðili hefur, því meira fé er hægt að sækja. Þannig sótti tölvuleikjafyrirtækið CCP 550 milljónir árið 2022, en það er 26 ára gamalt og er í eigu kóreska fyrirtækisins Pearl Abyss. Á eftir CCP það árið sótti Controlant 385 milljónir, en fyrirtækið hefur vaxið mjög hratt á undanförnum árum með samningum við lyfjarisa líkt og Pfizer. Þar á eftir var rótgróna tæknifyrirtækið Origo með álíka upphæð og Controlant í styrk í formi endurgreiðslna frá hinu opinbera.
Að sjálfsögðu njóta smærri fyrirtæki einnig góðs af þessu fyrirkomulagi, en eðli þess mun þó alltaf vera þannig að þeir sem hafa þegar aðgang að fjármagni fá mest fjármagn. Spyrja má hvort stuðnings þess opinbera sé mest þörf þar? Að sama skapi mun fjármagn hins opinbera ekki endilega leita í að leysa vandamál eða málefni sem talið er að mestu máli skipta fyrir samfélagið, heldur þau málefni sem auðveldast er að fá fjármagn í hverju sinni. Færa má rök fyrir því að þau verkefni sem þegar geta sótt sér fjármagn frá einkaaðilum séu einmitt þau sem sýst þurfi á ríkisstuðningi að halda.
Að viðhalda eða umbreyta
Hvaða áhrif hefur þessi aðferð við að fjármagna nýsköpun á það hvert á landinu stuðningurinn leitar? Líkt og áður kom fram, fór um 90% af þessum styrkjum til höfuðborgarsvæðisins miðað við fyrirliggjandi gögn. Þetta er í svipuðu hlutfall og önnur helstu úrræði til stuðnings nýsköpunar. Það má því segja að miðað við þessar takmörkuðu upplýsingar leiti skattafrádrátturinn jafn illa út á land eins og önnur helstu úrræði.
Það má þó velta fyrir sér hvort að veltutengdur stuðningur sé til þess fallinn að viðhalda ójafnri aðstöðu, frekar en jafna aðstöðuna þegar kemur að nýsköpun. Þar sem forsenda þess að fá fjármögnun er að hafa fjármögnun fyrir, eru líkur á að svæði sem eru “eftir á” njóti þeirra síður. Þau hafi færri fyrirtæki sem komin eru með teljanlega veltu í sín nýsköpunarverkefni, og fái síður fjármagn úr slíkum úrræðum. Loks er ljóst, að slík verkefni eru ekki sérstaklega fallin til að styðja við verkefni hvers verðmætasköpun er fyrst og fremst samfélagslegs eðlis. Veltutengd úrræði styðja aðeins þá verðmætasköpun sem myndar bókhaldslegt umfang hjá félaginu, ekki samfélagsleg verðmæti sem mælast ekki í efnhagsreikningi.
Að styrkja ákveðna geira
Ákveðnum úrræðum er beint á vissa geira og svið. Ljóst er að mjög misjafnt er hvaðan af landinu ákveðnir geirar sækja styrki. Matvælasjóði er til að mynda ætlað að “styrkja þróun og nýsköpun við framleiðslu og vinnslu matvæla og hliðarafurða úr landbúnaðar- og sjávarafurðum”[5]. Árin 2021 og 2022 úthlutaði sjóðurinn tæpum 600 milljónum króna. Hlutfall styrkja til landsbyggðana í þeim úthlutunum var í kringum 70% bæði árin. Þetta er augljóslega allt annað hlutfall en við á um Tækniþróunarsjóð og Skattafrádrætti.
Ef aðrir geirar eru valdir til að styrkja, s.s. Máltæknisjóður eða Markáætlun um tungu og tækni, þá dettur hlutfall styrkja til landsbyggðina niður í mjög lítið.
Með því að velja geira sem eru ríkjandi út á landi er því augljóslega hægt að beina fjármunum frekar þangað. Annað mál er hvort það sé æskileg aðferð. Með því að styðja sérstaklega matvæli og afurðir landbúnaðar og sjávarútvegs má segja að verið sé að ýta undir ákveðna sérhæfingu landsbyggðana. Hugmyndafræðin um snjalla sérhæfingu (e. smart specialisation) leggur áherslu á að lönd og landsvæði einbeiti sér að fáum útvöldum forgangsmálum til að fjárfesta í, sem byggir á styrkleikum svæðisins, en reyni ekki að vera góð á öllum sviðum.
Á móti þessu sjónarmiði mætti tefla öðru. Að með því að styrkja sérstaklega matvæla og sjávarútvegstengda starfsemi úti á landi sé verið að hvetja samfélög þar til að halda sér í hjólförum fortíðar og viðjum vanans. Það sem dreifðar byggðir þurfi einmitt á að halda sé fjölbreyttari starfsemi og annars konar hæfni, ekki hafa öll eggin í sömu gömlu körfunni.
Það er ekki auðvelt að leysa þessa þverstæðu í eitt skipti fyrir öll. Þó má segja, að það sem máli skipti er hvort að fjárfestingin leiði til raunverulegrar umbreytingar í hæfni svæðisins til að finna nýjar leiðir til verðmætasköpunar, eða hvort hún viðhaldi einfaldlega sama ástandi. Hugmyndafræðinni um snjalla sérhæfingu ætti alls ekki að beita sem röksemd til þess að niðurgreiða óbreytt ástand, heldur til þess að sækja fram.
Að styrkja ákveðin svæði
Einfaldasta leiðin til að beina styrkjum til ákveðinna svæða er auðvitað að skilyrða það úthlutun þeirra. Þetta er gert í vissum úrræðum, s.s. uppbyggingarsjóðum landshlutana. Árið 2021 hófust svo úthlutanir úr sjóðnum Lóu, sérstökum nýsköpunarstyrkjum fyrir landsbyggðina. Sjóðurinn hefur bæði styrkt nýsköpunarverkefni beint sem og verkefni sem miða að því að styðja við vistkerfi nýsköpunar. Heildarfjárhæð sjóðsins er þó nokkuð hógvær, en árið 2023 var hann 100 milljónir.
Sé markmið að tryggja nýsköpun á öllum svæðum landsins getur það verið vel réttlætanlegt að kvótasetja úthlutun að einhverju leyti eftir svæðum eða skilyrða ákveðna sjóði út fyrir höfuðborgina. Það gæti þó orkað tvímælis að láta slíkt koma í staðin fyrir það að kljást við þær ástæður sem verða til þess að frumkvöðlar utan af landi sæki síður í úrræði sem eru í boði á landsvísu. Slíkt hlítur að vera til merki um einhverskonar ójafnvægi til lengri tíma.
Byggðakvótar í nýsköpun?
Með tiltörulega fáum pennastrikum væri hægt að kvótasetja allar opinberar úthlutanir eftir landssvæðum, og jafna þannig yfir eina nótt úthlutanir eftir landssvæðum. Mögulega myndi það efla nýsköpun á ákveðnum svæðum þar sem aðgengi yrði allt í einu betra að opinberu fjármagni þar.
Hægt væri að færa rök bæði með og á móti slíku fyrirkomulagi:
Annars vegar, að staðir þar sem mikil gróska sé í nýsköpun hafi meiri þörf fyrir fjármagn og geti betur nýtt stuðning frá hinu opinbera. Að hætt sé á því að svæði þar sem fáir frumkvöðlar séu og lítið sé að gerast, muni fjármunu ekki endilega vera ráðstafað í verðugustu verkefnin, sé það eyrnamerkt landssvæðum frekar en eftir öðrum verðleikum eða mögulekum.
Hins vegar mæti færa þau rök, að þau svæði þar sem nýsköpun sé ekki eins þróuð, þar þurfi einmitt að fjárfesta meira. Að það sé markmið í sjálfu sér að nýsköpun sé stunduð á öllum svæðum, og að séu fáir frumkvöðlar eða sprotafyrirtæki á ákveðnum stað þurfi sérstaklega að hlúa að honum.
Okkar er valið
Úrræði líkt og uppbyggingasjóðir landshlutanna eða verkefnastyrkir Brothættra byggða gera mun minni kröfur um nýnæmi eða væntan viðskiptalegan vöxt. Þau eru þó jafnframt mun minni en helstu úrræði til nýsköpunar á landsvísu eru og ná til fjölbreyttara sviðs. Verkefnastyrkir uppbyggingasjóðs Vestfjarða námu til að mynda um 50 milljónum árið 2023 sem deildust á 69 verkefni eða um 700þús að meðaltali á hvert verkefni. Aðeins hluti af þeim verkefnum myndu þó teljast til nýsköpunar, enda styrkir sjóðurinn til að mynda menningarverkefni líka. Til samanburðar geta einstaka styrkir frá Tækniþróunarsjóði numið 70 milljónum.
Það sem máli skiptir í þessari umræðu er að hið opinbera hefur úr margvíslegum úrræðum, og ákvarðar jafnframt hlutfall þeirra króna og aura sem renna til hvers úrræðis. Það er því að miklu leyti afrakstur opinberrar stefnumótunar hvert á landinu stuðningur leitar.
Þetta gerist ekki endilega með því að úrræði hins opibera hafi það að yfirlýstu markmiði að hygla ákveðnum svæðum eða hópum, eða vegna þess að innan kerfisins sé um einhverskonar beina mismunun að ræða. Oftar leiða einfaldlega forsendur og ákvarðanir við hönnun úrræðana til þess vegna ólíkra aðstæðna.
Mismunandi gleraugu
Hægt er að skoða stuðning hins opinbera út frá óteljandi forsendum, ekki aðeins byggðarlegum. Þannig mætti skoða hlutfall úthlutuna til kvenna, innflytjenda, eftir stétta og stöðu, kynslóðum, geirum og þannig mætti lengi telja.
Hið opinbera gæti til að mynda skilyrt stuðning sinn við lausnir á ákveðnum samfélagslegum áskorunum, líkt og fylgjendur nýsköpunarleiðangra (e. mission-oriented innovation) leggja til. Eða að það ætti að enbeita sér að því að styrkja og umbreyta fáum útvöldum geirum á hverjum stað fyrir sig í anda snjallrar sérhæfingar. Þá getum við líka látið svoleiðis bollaleggingar sem vind um eyru þjóta, og stefnt einfaldlega að sem skjótustum efnahagslegum vexti, fleri einhyrningum og háu útboðsgengi nýsköpunarfyrirtækja á markaði.
Hvort sem við tölum um það opinskátt eða ekki, liggja alltaf til grundvallar slíkum ákvörðunum mismunandi skilningur á verðmætasköpun og samfélagslegum markmiðum. Umræðan um hvernig úrræði við viljum beita til stuðnings nýsköpun getur því aldrei einskorðast við sértæk úrslausnarefni nýsköpunar, heldur gengur í grunninn út á að svara því hverskonar samfélag við viljum þróa til framtíðar og með hvaða markmiðum að leiðarljósi.